Правовой статус государственных корпораций. Морозов И.Д

Корпор ация (от позднелат. corporatio - объединение),

1) в средние века были широко распространены корпорации ремесленников, купцов (цехи, гильдии). Великая французская революция ликвидировала цеховые корпорации, монопольное положение которых стесняло развитие производительных сил буржуазного общества.

2) Совокупность лиц, объединившихся для достижения какой-либо цели и образующих самостоятельный субъект права - юридическое лицо.

В современный период времени термин корпорации наиболее часто используется и характерен в англо-американском праве. Так, в Соединённых Штатах Америки (США) корпорации являются юридическими лицами, они включают в себя право владения, получения ссуды, закладывания и ликвидации имущества, право управления своими собственными делами, обращения в суд.

Корпорации в США подразделяются на публичные и частные. К публичным корпорациям относятся, например, муниципалитеты, корпорации адвокатов. К частным корпорациям относятся акционерные общества.

Корпорации несут ответственность перед законом и потому на них можно подать в суд. Предприниматели, желающие образовать корпорацию, обращаются в соответствующие учреждения штата за регистрацией устава, в котором обговариваются права и обязанности корпорации, продолжительность ее жизнедеятельности (обычно около 35 лет)

В настоящее время существует несколько определений понятий «Корпорация».

Корпорация – это юридическое лицо, широко распространенная в развитых странах форма организации предпринимательской деятельности.

Признаки корпорации:

· предусматривает долевую собственность;

· юридический статус, который предопределяет систему налогообложения их прибылей (облагаются налогом на прибыль, который, как правило, отличается от подоходного налога как по величине ставок, так и по набору льгот и вычетов из налоговой базы (дохода, подлежащего налогообложению) или налоговых обязательств);

· сосредоточение функций управления в руках верхнего эшелона профессиональных управляющих (менеджеров), работающих по найму.

Как правило, корпорации подразделяются на два вида:

· государственные корпорации;

· частные корпорации.

Государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Государственная корпорация создается на основании федерального закона (ст. 7.1. Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ (ред. от 16.11.2011) «О некоммерческих организациях»).

Правовое регулирование государственных корпораций осуществляется Федеральным законом «О некоммерческих организациях», Гражданским кодексом РФ (ст. 52), а также рядом федеральных законов, предусматривающих создание государственных корпораций.

Имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации.

Особенностью государственных корпораций является то, что они не отвечают по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственных корпораций, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не предусмотрено иное.

Уставный капитал государственной корпорации формируется, за счет части ее имущества. Уставный капитал определяет минимальный размер имущества государственной корпорации, гарантирующего интересы ее кредиторов.

Имущество, закреплённое за государственной корпорацией, она использует для целей, определенных законом, предусматривающим создание государственной корпорации. Государственная корпорация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям.

В настоящее время в Российской Федерации действуют такие государственные корпорации как:

1) Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк), создание, правовое положение и деятельность, которого регулируется Федеральным законом 15.05.2007 № 82-ФЗ (ред. От 07.11.2011) «О банке развития».

2) Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», создании, правовое положение, принципы организации, цели создания и деятельности, порядок управления деятельностью, порядок реорганизации и ликвидации, которой установлены Федеральным законом от 01.12.2007 № 317-ФЗ (ред. от 19.07.2011) «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом».

3) Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, создание,

правовое положение которого регулируется Федеральным законом от 21.07.2007 № 185-ФЗ (ред. от 11.07.2011) «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»

4) Государственная корпорация «Ростехнологии»,

создание, правовое положение которой закреплено Федеральным законом от 23.11.2007 № 270-ФЗ (ред. от 27.06.2011) «О Государственной корпорации «Ростехнологии».

5) Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи

как горноклиматического курорта, создание и деятельность, которой регулируется Федеральным законом от 30.10.2007 № 238-ФЗ (ред. от 29.12.2010) «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта».

6) Другие государственные корпорации.

Государственная корпорация обязана ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества в соответствии с законом, предусматривающим создание государственной корпорации, если иное не предусмотрено указанно в Федеральном законе «О некоммерческой организации».

Годовая бухгалтерская отчетность государственной корпорации подлежит обязательному аудиту, проводимому аудиторской организацией, отобранной по результатам открытого конкурса и утвержденной высшим органом управления государственной корпорации.

Годовой отчет государственной корпорации, публикуемый с учетом требований законодательства Российской Федерации о государственной тайне, должен содержать информацию о выполнении стратегии деятельности государственной корпорации, иную предусмотренную законодательством Российской Федерации информацию и быть утвержден не позднее 1 июля года, следующего за отчетным годом. Правительство Российской Федерации вправе устанавливать дополнительные требования к содержанию годового отчета государственной корпорации, в том числе в части инвестиционной деятельности.

Годовой отчет государственной корпорации размещается на официальном сайте государственной корпорации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» с учетом требований законодательства Российской Федерации о государственной тайне, коммерческой тайне в срок не позднее двух недель с даты принятия высшим органом управления государственной корпорации решения об утверждении этого отчета, если федеральным законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не установлен иной срок.

На официальном сайте государственной корпорации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» должны быть размещены стратегия деятельности государственной корпорации, порядок закупки товаров, выполнения работ, оказания услуг для нужд государственной корпорации.

На государственные корпорации не распространяются положения федерального закона № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)». В случае если государственной корпорацией используется государственная земля, то формальные основания для осуществления контроля со стороны Счетной палаты имеются. Например: «контроль эффективности и соблюдения целевого использования государственной собственности (земельных участков), находящейся в пользовании ГК…». В соответствии со статьёй 12 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» в сферу контрольных полномочий включает организации, в части предоставленных им налоговых, таможенных и иных льгот и преимуществ. Порядок формирования государственной корпорации, то есть имущественный взнос Российской Федерации и есть то преимущество, на основании которого указанные организации подлежат контролю со стороны Счетной палаты РФ. Предметом контроля является эффективность управления имущественным взносом Российской Федерации.

Частные корпорации – это хозяйственные общества и хозяйственные товарищества.

Хозяйственные общества подразделяются на следующие виды:

1) Акционерные общества (АО) (открытого и закрытого типа) - это коммерческие организации, уставный капитал, которых поделён на определённое число акций, удостоверяющих обязательственные права участников общества (акционеров) по отношению к обществу.

2) Общества с ограниченной ответственностью (ООО) – это коммерческая организация, учрежденная одним или несколькими лицами, уставной капитал которого разделен на определенные доли (размер которых устанавливается учредительными документами).

3) Общество с дополнительной ответственностью – это коммерческая организация, уставный капитал которой разделен на доли определенных учредительными документами размеров; участники такого общества солидарно несут субсидиарную ответственность по его обязательствам своим имуществом в одинаковом для всех кратном размере к стоимости их вкладов, определяемом учредительными документами общества.

Хозяйственные товарищества:

1) Полное товарищество - это юридическое лицо, обладающее статусом коммерческой организации, участники, которого (полные товарищи) в соответствии с заключенным между ними договором занимаются предпринимательской деятельностью от имени товарищества и несут ответственность по его обязательствам не только в размере вкладов в складочный капитал, а всем принадлежащим им имуществом, то есть «полную», неограниченную ответственность.

2) Коммандитное товарищество (товарищество на вере) – это юридическое лицо, обладающее статусом коммерческой организации, основанная на складочном капитале, в которой две категории членов: полные товарищи и вкладчики-коммандитисты. Полные товарищи осуществляют предпринимательскую деятельность от имени товарищества и отвечают по обязательствам товарищества всем своим имуществом. Вкладчики-коммандитисты отвечают только своим вкладом.

УДК 342.951 ББК 67.401.01

ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО СТАТУСА ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ И ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОМПАНИЙ

ТАТЬЯНА АЛЕКСЕЕВНА ЛАХТИНА,

старший преподаватель кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я.Кикотя,

кандидат юридических наук E-mail: [email protected]

Научная специальность 12.00.14 - административное право; административный процесс

Рецензент: кандидат юридических наук Г.Н. Василенко

Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН

Аннотация. Дается характеристика правового положения государственных корпораций и государственных компаний. Рассматриваются критерии отграничения публично-правовых компаний от других некоммерческих организаций, а также от коммерческих организаций, учрежденных государством. Предлагается в качестве дополнительных критериев для классификации использовать особенности их административного правового статуса.

Ключевые слова: государственная корпорация, государственная компания, публично-правовые компании, публичные функции, публичное юридическое лицо.

Abstract. The article describes the legal status of state corporations and state-owned companies. The criteria for distinguishing public-law companies from other non-profit organizations, as well as commercial organizations established by the state. Available as an additional criteria for the classification of the interactive features of their administrative legal status.

Keywords: state corporation, state-owned company, public-law companies, public function, a public entity.

История создания государственных корпораций отсылает нас к 2001 году, когда была создана первая из них - Агентство по реструктуризации кредитных организаций (АРКО). В 2003 году правопреемницей АРКО стала Государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов»1. В 2007 году были образованы: Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом»2, Государственная корпорация «Ростех»3, Государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)»4, Государственная корпорация - Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства5, Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта, прекратившая свое существование в связи с ликвидацией в 2015 году6, а также впоследствии преобразованная в акционер-

ное общество Российская корпорация нанотехноло-гий7. В 2015 году Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 215-ФЗ8 «О Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос» создана Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос» (Госкорпорация «Роскосмос»).

Также в 2009 году была создана первая и, в настоящее время, единственная государственная компания «Российские автомобильные дороги»9.

Их появление очевидно обусловлено происходящими в государстве экономическими процессами, где государство стремится рационально использовать свое имущество, обеспечить эффективное управление им, а также достичь определенных социально-значимых целей, передав управление этим имуществом, а также делегировав отдельные публичные функции специально созданным

для реализации поставленных задач организациям.

При этом правовое положение таких организаций в хозяйственном обороте, возможности распоряжения имуществом (внесенным в уставный капитал либо переданным в управление) в сочетании с некоторыми публичными функциями этих организаций не умещаются в рамки тех организационно-правовых форм юридического лица, которые были приняты в отечественной цивилистической доктрине и гражданском законодательстве до появления подобных организаций. Социально-экономические и политические реалии опередили доктрину и потребовали создания субъектов со специфической организационно-правовой формой, отвечающей потребностям государства и не нашедшей отражения в действующем на тот момент времени законодательстве.

Нынешняя градация искусственных субъектов права, каковым являются юридические лица, ориентирована на различные варианты управления имуществом и осуществления экономической деятельности. Но только участием в экономических отношениях деятельность этих субъектов не исчерпывается. Являясь, с одной стороны, хозяйствующими субъектами, они могут выполнять публично-значимые функции. Берут на себя, например, бремя обеспечения населения водой, даже если эта деятельность априори является убыточной, участвуют в образовательной деятельности, воспитании детей, оказании медицинских услуг. Для этих целей, как правило, создаются унитарные предприятия либо учреждения.

Более того, некоторые такие субъекты берут на себя частичное выполнение государственных функций. Так, в частности, в течение всего периода своего существования, за исключением последнего, управление атомной энергетикой осуществлялось государством. В настоящее же время данная функция осуществляется государственной корпорацией «Росатом», которая, являясь экономическим субъектом, берет на себя часть функций государства в этой сфере.

Таких организаций становится все больше. Создаются они на основании федерального закона, чем подчеркивается их уникальность и исключительность.

Отдельно остановимся на юридической конструкции под названием «государственная компания». Чем обусловлена необходимость учреждения государством еще одной организационно-правовой формы, если есть государственные корпорации, акционерные общества со 100% участием государства? Необходимо обоснование ее существования. Статья 7.2. Федерального закона «О некоммерческих организациях»10 характеризует государственную компанию как созданную для оказания государственных услуг и выполнения иных функций с использованием государственного имущества на основе доверительного управления. Но действительно ли это сущностные отличия государственной компании от, например, государственной корпорации?

Государственная корпорация в завуалированной форме реализует ту систему управления имуществом, которая принята в системе общего права и называется «траст», то есть отношения доверительной собственности, которые, как принято утверждать, чужды романо-германской правовой семье.

По мнению автора, более удобной формой реализации государством функции по управлению имуществом является создание АО со 100% участием государства. Но акционерное общество - коммерческая организация и, вне зависимости от того, кто владеет его акциями, законодательная ориентированность ее на извлечение прибыли, как основной цели деятельности любой коммерческой организации, может войти в конфликт с необходимостью выполнять публично-значимые функции.

Возможно, в этом состоит суть поиска законодателем новых организационно-правовых форм юридического лица, отвечающих потребностям государства. При этом имеет смысл более детально разобраться с целями деятельности, правовыми последствиями, экономической целесообразностью создания этих лиц.

При градации юридических лиц нельзя опираться только на правовой режим собственности (имущества), есть и других формы участия этих субъектов в правоотношениях. Но у данных субъектов могут иметься другие цели и задачи, не связанные с использованием государственного имущества

в целях извлечения прибыли. В последнее время в градацию юридических лиц начало вмешиваться и бюджетное законодательство: появились так называемые «бюджетные», «казенные» и «автономные» учреждения.

Таким образом, монополия гражданского законодательства в области теории юридического лица постепенно начинает размываться. Оправданно ли это с точки зрения правовой науки? Возникает вопрос, почему бюджетное, а не административное право вырабатывает критерии для классификации отдельных видов юридических лиц? С позиций административного права такими критериями могут стать цели деятельности организаций.

Подводя итоги, обратимся к Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, где госкорпорации называются переходной формой, призванной способствовать консолидации государственных активов и повышению эффективности стратегического управления ими. По мере решения этих проблем, а также укрепления институтов корпоративного регулирования и финансового рынка часть государственных корпораций должна быть акционирована с последующей полной или частичной приватизацией, а часть госкорпораций, созданных на определенный срок, должна прекратить свое существование (подразд. 1 разд. IV)11.

Даже если государство откажется впоследствии от таких форм юридического лица как госкорпорация и госкомпания, переведя их в организационно-правовую форму акционерного общества, останется нерешенной проблема правового положения таких субъектов как Центральный банк, государственные внебюджетные фонды и иные фонды, учрежденные государством (Фонд содействия развитию жилищного строительства «Фонд «РЖС»12; Российский научный фонд) и прочие организации, выполняющие публичные функции и не подпадающие под традиционную гражданско-правовую конструкцию юридического лица.

Таким образом, остро встает вопрос о необходимости дальнейшей разработки правовой доктрины юридического лица публичного права и последующей легитимации данного института.

Литература

1. Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» // 29.12.2003, № 52 (часть I), ст. 5029.

2. Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ (ред. от 31.12.2014) «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» // СЗ РФ 03.12.2007, № 49, ст. 6078.

3. Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ (ред. от 28.11.2015) «О Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех» // СЗ РФ 26.11.2007, № 48 (2 ч.), ст. 5814.

4. Федеральный закон от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ (ред. от 29.12.2015) «О банке развития» // СЗ РФ 28.05.2007, № 22, ст. 2562.

5. Федеральный закон от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ (ред. от 29.06.2015) «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» // СЗ РФ 23.07.2007, № 30, ст. 3799.

6. Федеральный закон от 30 октября 2007 г. № 238-ФЗ (ред. от 07.05.2013) «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» // СЗ РФ 20.07.2015, № 29 (часть I), ст. 4341.

7. Федеральный закон от 19 июля 2007 г. № 139-ФЗ (ред. от 31.05.2010) «О Российской корпорации нанотехнологий» // СЗ РФ 23.07.2007, № 30, ст. 3753.

8. Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ (ред. от 14.12.2015) «О государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ 20.07.2009, № 29, ст. 3582.

9. Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ (ред. от 09.03.2016) «О некоммерческих организациях» // СЗ РФ, 15.01.1996, № 3, ст. 145.

10. Федеральный закон от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ (ред. от 29.12.2015) «О содействии развитию жилищного строительства» // «Собрание законодательства РФ» 28.07.2008, № 30 (ч. 2), ст. 3617.

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

11. Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р (ред. от 08.08.2009) «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» (вместе с «Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года») // СЗ РФ 24.11.2008, № 47, ст. 5489.

1. Federal"nyj zakon ot 23.12.2003 № 177-FZ (red. ot 13.07.2015) «O strahovanii vkladov fizicheskih lic v bankah Rossijskoj Federacii» // 29.12.2003, № 52 (chast" I), st. 5029.

2. Federal"nyj zakon ot 01.12.2007 № 317-FZ (red. ot 31.12.2014) «O Gosudarstvennoj korporacii po atomnoj jenergii «Rosatom» // SZ RF 03.12.2007, № 49, st. 6078.

3. Federal"nyj zakon ot 23.11.2007 № 270-FZ (red. ot 28.11.2015) «O Gosudarstvennoj korporacii po sodejstviju razrabotke, proizvodstvu i jeksportu vysokotehnologichnoj promyshlennoj produkcii «Rosteh» // SZ RF 26.11.2007, № 48 (2 ch.), st. 5814.

4. Federal"nyj zakon ot 17.05.2007 № 82-FZ (red. ot 29.12.2015) «O banke razvitija» // SZ RF 28.05.2007, № 22, st. 2562.

5. Federal"nyj zakon ot 21.07.2007№ 185-FZ (red. ot 29.06.2015) «O Fonde sodejstvija reformirovaniju zhilishhno-kommunal"nogo hozjajstva» // SZ RF 23.07.2007, № 30, st. 3799.

6. Federal"nyj zakon ot 30.10.2007 № 238-FZ (red. ot 07.05.2013) «O Gosudarstvennoj korporacii po stroitel"stvu olimpijskih ob#ektov i razvitiju goroda Sochi kak gornoklimaticheskogo kurorta» // SZ RF 20.07.2015, № 29 (chast" I), st. 4341.

7. Federal"nyj zakon ot 19.07.2007 № 139-FZ (red. ot 31.05.2010) «O Rossijskoj korporacii nanotehnologij» // SZ RF 23.07.2007, № 30, st. 3753.

8. Federal"nyj zakon ot 17.07.2009 № 145-FZ (red. ot 14.12.2015) «O gosudarstvennoj kompanii «Rossijskie avtomobil"nye dorogi» i o vnesenii izmenenij v otdel"nye zakonodatel"nye akty Rossijskoj Federacii» // SZ RF 20.07.2009, № 29, st. 3582.

9. Federal"nyj zakon ot 12.01.1996 № 7-FZ (red. ot 09.03.2016) «O nekommercheskih organizacijah» // SZ RF, 15.01.1996, № 3, st. 145.

10. Federal"nyj zakon ot 24.07.2008 № 161-FZ (red. ot 29.12.2015) «O sodejstvii razvitiju zhilishhnogo stroitel"stva» // «Sobranie zakonodatel"stva RF» 28.07.2008, № 30 (ch. 2), st. 3617.

11. Rasporjazhenie Pravitel"stva RF ot 17.11.2008 N 1662-r (red. ot 08.08.2009) «O Koncepcii dolgosrochnogo social"no-jekonomicheskogo razvi-tija Rossijskoj Federacii na period do 2020 goda» (vmeste s «Koncepciej dolgosrochnogo social"no-jekonomicheskogo razvitija Rossijskoj Federacii na period do 2020 goda») // SZ RF 24.11.2008, № 47, st. 5489.

1 Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» // 29.12.2003, № 52 (часть I), ст. 5029.

31.12.2014) «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» // СЗ РФ 03.12.2007, № 49, ст. 6078.

28.11.2015) «О Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех» // СЗ РФ 26.11.2007, № 48 (2 ч.), ст. 5814.

4 Федеральный закон от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ (ред. от 29.12.2015) «О банке развития» // СЗ РФ 28.05.2007, № 22, ст. 2562.

5 Федеральный закон от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ (ред. от 29.06.2015) «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» // СЗ РФ 23.07.2007, № 30, ст. 3799.

6 Федеральный закон от 30 октября 2007 г. № 238-ФЗ (ред. от 07.05.2013) «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» // СЗ РФ 20.07.2015, № 29 (часть I), ст. 4341.

7 Федеральный закон от 19 июля 2007 г. № 139-ФЗ (ред. от 31.05.2010) «О Российской корпорации нанотехнологий» // 23.07.2007, № 30, ст. 3753.

8 СЗ РФ 20.07.2015, № 29 (часть I), ст. 4341

9 Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ (ред. от 14.12.2015) «О государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ 20.07.2009, № 29, ст. 3582.

10 Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ (ред. от 09.03.2016) «О некоммерческих организациях» // СЗ РФ, 15.01.1996, № 3, ст. 145.

11 Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г №1662-р (ред. от 08.08.2009) «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» (вместе с «Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года») // СЗ РФ 24.11.2008, № 47, ст. 5489.

Сергей Кузнецов. Правовой статус государственных корпораций // ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА,

2015, №1 (93)

Сергей Кузнецов, доцент факультета финансов и банковского дела Российской академии народного хозяйства и государственной службы (119571, Москва, проспект Вернадского, 82). E-mail: [email protected]~ Kuznetsov
Аннотация. В статье рассматриваются направления критики государственных корпораций, послужившие основанием включения соответствующего блока вопросов в документы по реформированию гражданского законодательства и принятию мер по сокращению числа государственных корпораций. Основными направлениями критики явились вопросы, связанные с правовой природой госкорпораций, индивидуальное регулирование посредством законов, отсутствие учредительных документов, недостаточность общего регулирования государственных корпораций; высокий риск коррупции, снижение экономической эффективности их деятельности.
Ключевые слова: государственные корпорации, гражданское законодательство, юридическое лицо публичного права, публично-правовая компания.

Государственные корпорации подвергаются активной критике, хотя многим оппонентам этого явления не до конца ясна правовая природа и история его появления в законодательстве. В предлагаемом исследовании обобщаются исключительно правовые аспекты критики госкорпораций с целью построения на этой базе «правовой карты выявленных проблем» для дальнейшего развития теории юридических лиц публичного права. Обзор построен в виде отражения заявленной критики по какому-либо вопросу и комментария к нему.

Госкорпорации не являются ни корпорациями (не имеют членства), ни государственными организациями (будучи частными собственниками своего имущества), ни некоммерческими организациями, ибо в ряде случаев создаются для осуществления предпринимательской деятельности.

Критики высказывают положение о том, что при создании госкорпораций их реальная правовая природа не соответствует правовой форме, закрепленной за ними в законодательстве. При этом организационно-правовые формы, предлагаемые Гражданским кодексом Российской Федерации, рассматриваются как догма. В данном случае есть явное непонимание правовой природы государственных корпораций, которая как раз и заключается в публично-частном происхождении (публичные цели частными методами), поскольку предпринимательская деятельность в данном случае не цель, а средство.

Каждая государственная корпорация создается на основании специального федерального закона, а потому, в отличие от всех других юридических лиц, не имеет учредительных документов. В этом состоит главная особенность их статуса.

С точки зрения доктрины права и зарубежного опыта, этот признак действительно является отличительным для юридических лиц публичного права. Он роднит госкорпорации в этом аспекте с органами государственной власти, которые, будучи юридическим лицами, также не имеют учредительных документов, но действуют на основе публичных актов законодательства. В данном случае факт легализации госкорпораций на уровне закона нисколько не умаляет их статуса юридического лица, а напротив, придает им дополнительный юридический авторитет.

Критику такой организационной формы, пожалуй, можно объяснить только своеобразным гражданско-правовым перекосом в оценке субъектов права, приматом концепции, в соответствии с которой деятельность юридических лиц определяется исключительно Гражданским кодексом. Однако это не соответствует действительноcти, поскольку в Российской Федерации уже давно сложилась правовая ситуация, при которой деятельность публичных органов власти в качестве юридических лиц определяется иными актами, имеющими публично-правовое содержание. В русле этой критики лежит и мысль В.А. Вайпана о необходимости «реализации на законодательном уровне общих принципов в отношении однотипных юридических лиц. Должна быть разработана некая правовая матрица, в которую нужно вписать все известные нам субъекты права. И эта матрица должна быть на уровне федерального закона… Нарушение этой логики правотворчества ведет к разрушению принципов права, искажению равенства правовых возможностей» [Вайпан В.А. К вопросу о юридических лицах публичного права. Право и экономика. 2011. № 3].

Общего закона о государственных корпорациях нет, а Федерального закона «О некоммерческих организациях» недостаточно для единообразного регулирования. В связи с этим не выработаны единые требования, и каждый новый закон о госкорпорации повторяет множество норм уже имеющихся законов.

Этот пункт следует признать вполне закономерным. Общий закон о публично-правовых лицах позволит урегулировать целый ряд правовых институтов, по поводу которых и возникают в основном споры между специалистами и политиками. Подобную точку зрения разделяют и другие специалисты. Например, В.И. Лафитский считает, что «необходимо … издание специального общего закона о юридических лицах публичного права, в котором были бы установлены нормы о специальной их правоспособности… Такая общая нормативная правовая база послужит основой для разработки специальных законов об отдельных видах либо уникальных юридических лицах публичного права» [Лафитский В.И. К вопросу о юридических лицах публичного права. Журнал российского права. 2011. № 3]. О необходимости общего закона также пишет В.В. Бондаренко: «Первым шагом могло бы послужить законодательное закрепление концепции разделения хозяйствующих субъектов на юридических лиц частного и юридических лиц публичного права, в первую очередь на уровне кодифицированных источников. Следующим шагом могли бы явиться разработка и принятие специального нормативного правового акта, определяющего правовое положение юридических лиц публичного права, закрепляющим признаки, исходя из которых возможно было бы отнесение юридического лица к категории юридических лиц публичного права и т. п.» [Бондаренко В.В. Публично-правовой статус государственных корпораций. Правовое поле современной экономики. 2012. № 2. С. 115]

Активы, переданные государством госкорпорации, перестают быть объектом госсобственности. Государство не имеет ни вещного права на это имущество (в отличие от ФГУП и ГУ), ни обязательственных прав в отношении самой госкорпорации (в отличие от АО с госпакетом или некоммерческого партнерства), поэтому такая операция по своей правовой природе является безвозмездной приватизацией.

В данном случае надо выделить сразу несколько обстоятельств. Действительно, с точки зрения законодательства о приватизации, учреждение госкорпораций является приватизацией, но только на первый взгляд. Собственность действительно выбывает из владения Российской Федерации, однако этот акт не является окончательным, поскольку сама госкорпорация не имеет права отчуждать имущество федерации, во всяком случае, легально, и его юридическая судьба связана с судьбой самой госкорпорации как юридического лица. В свою очередь, окончательная судьба госкорпорации определяется федеральным законом, то есть актом государства. Таким образом, имущество, передаваемое госкорпорациям, выбывает из собственности государства не полностью, поскольку государство всегда имеет право осуществить дальнейшее распоряжение этим имуществом. Так, например, «Российская корпорация нанотехнологий» была преобразована в государственное акционерное общество. То есть сравнение акта наделения госкорпораций собственностью с незаконной (бесплатной) приватизацией является юридически не вполне корректным.

Такой подход связан с доктринальным положением о том, что единственным субъектом распоряжения федеральной собственностью является Правительство Российской Федерации. Фактически же уже давно сложилась ситуация многосубъектности распоряжения федеральной собственностью. Не оспаривается и право Федерального собрания распоряжаться государственной собственностью посредством законодательной процедуры.

Следовательно, в юридической плоскости более корректной будет постановка вопроса не о незаконности приватизации посредством передачи имущества государственным корпорациям (юридическим лицам публичного права) на основе федерального закона, а о законодательном закреплении совершенствования форм и способов управления федеральной собственностью. В рамках такой парадигмы, с одной стороны, у государства возникает дополнительный уровень мобильности при осуществлении им хозяйственной деятельности, а с другой – имущественные объекты не будут выбывать из-под юрисдикции государства.

Передача в собственность государственного имущества увеличивает риск коррупции.

Само по себе такое обвинение, выдвигаемое против организационно-правовой формы, довольно противоречиво, поскольку коррупции способствует не сам факт передачи имущества, а юридические процедуры этого акта и режим последующего использования имущества. Что касается государственных корпораций, то проблема сводится к недостаточности контроля за использованием ими государственного имущества. Именно на отсутствие должного контроля ссылаются правоведы, критикуя государственные корпорации: «…по сравнению с государственными унитарными предприятиями, имущество госкорпораций практически выведено из-под прямого государственного контроля» [Дубовцев Д. Есть ли будущее у российских госкорпораций? Федерализм. 2012. № 2 (66). С. 168]. Анализ выявил целый ряд направлений, которые позволяют выводить активы госкорпорации из ее собственности. Т.В. Бондарь отмечает как главную черту «государственной корпоративной собственности отсутствие у ее субъектов естественных мотиваций к эффективной деятельности» [Бондарь Т.В. Государственная корпорация как организационный способ реализации государственной собственности. Известия Иркутской государственной экономической академии. (Байкальский государственный университет экономики и права), (электронный журнал). 2012. № 2. С. 30], что существенно снижает эффективность данной формы собственности. Многие исследователи указывают на необходимость внедрять «показатели эффективности, позволяющие объективно оценивать работу руководства предприятий, а также механизмы, устанавливающие ответственность менеджмента за результаты работы организации» [Багаряков А. Государственные корпорации: опыт и перспективы. Риск: ресурсы, информация, снабжение, конкуренция. 2011. № 3. С. 229]. Чтобы руководители госкорпораций, являющиеся по сути чиновниками, могли обеспечить общественно-полезный результат деятельности этих организаций, «необходимо уделить должное внимание их организационно-правовому положению… Представляется возможным создание института юридических лиц публичного права, в число которых будут входить государственные корпорации. Данные юридические лица обязательно должны быть урегулированы административным правом» [Адарченко Е.О. Государственные корпорации как вид юридических лиц публичного права. Административное и муниципальное право. 2012. № 7. С. 15].

Рассмотрим конкретные примеры возможных коррупционных рисков.

Безвозмездное финансирование. Некоторые корпорации (Роснанотех, Ростехнологии, ФСР ЖКХ) имеют (имели) право выделять различным получателям средства на основе безвозмездного финансирования, что делает возможными так называемые «откаты».

Выдача льготных кредитов. Некоммерческий статус госкорпораций позволяет им выдавать льготные кредиты на целевую деятельность по ставке существенно ниже рыночной, что может приносить прибыль даже от активов средней доходности. Часть этой прибыли достается менеджерам госкорпораций, принявшим решение о выдаче кредита. Риски, связанные с выдачей льготных кредитов и безвозмездным финансированием, усугубляются тем, что потенциальные получатели этих средств фактически не имеют возможности рационально освоить большие деньги за короткое время.

Внесение средств в уставные капиталы дочерних и зависимых обществ. Соучредителями таких дочерних компаний могут стать частные предприятия, в том числе зарегистрированные за рубежом, в оффшорных зонах и принадлежащие, в конечном счете, менеджерам корпорации. Таким образом, бюджетные деньги оказываются в собственности неподконтрольных государству частных компаний.

Сдача активов в аренду на льготных условиях. Арендаторами обычно выступают предприятия, формально принадлежащие к тем сферам деятельности, для поддержки которых создана данная госкорпорация. В реальности ничто не помешает им передать активы в субаренду по реальным рыночным ставкам, разделив образовавшуюся прибыль с менеджерами государственной корпорации.

Закупки по завышенным ценам. Контроль над закупками государственных корпораций гораздо слабее контроля над закупками государственных учреждений и коммерческих организаций с государственным участием. Это позволяет менеджерам закупать товары по завышенным ценам, получая за это от поставщиков «откаты». Подобные схемы возможны не только при приобретении материальных ценностей, но и при найме персонала, заключении страховых сделок и др.

Завышенные траты на строительство и ремонт. Расходы на строительство и ремонт являются зоной повышенного риска злоупотреблений даже в условиях оптимальной институциональной структуры организации. Каждый строительный и ремонтный проект является в определенной степени уникальным, и поэтому точно оценить обоснованность сопутствующих ему затрат может только непосредственно руководящий проектом менеджер. В этих условиях для управляющих существует стимул растратить заведомо чрезмерные суммы, используя карманных подрядчиков или сговорившись с ними.

Эмиссия долговых ценных бумаг с повышенной доходностью. Некоторым госкорпорациям дано право выпускать долговые ценные бумаги – облигации и векселя. При этом у менеджеров существуют все возможности сделать стоимость этих бумаг весьма низкой (доходность, соответственно, высокой), а процедуру их размещения – предельно закрытой и ориентированной на узкий круг приближенных лиц. Таким образом, государственная корпорация может систематически выплачивать держателям данных бумаг значительные суммы.

Манипуляции с фондовым рынком. «Своевременная» утечка информации о том, в какие именно ценные бумаги будет вкладывать свои временно свободные средства корпорация, позволит получить большую прибыль как получившему эту информацию биржевому спекулянту, так и организатору утечки. Сама же государственная корпорация, допустив подобную утечку, будет вынуждена покупать ценные бумаги по повышенным ценам или продавать по сниженным, так как распространение информации на рынке изменит цены прежде, чем корпорация начнет выполнение запланированных операций.

Следует отметить, что во многом этот тезис является гипотетическим: с принятием в 2010 году изменений к Федеральному закону «О Счетной палате Российской Федерации» государственные корпорации были введены в сферу надзорных полномочий Счетной палаты.

Для госкорпораций законом устанавливается правило о целевом характере использования их имущества, присущее учреждениям.

Это положение не учитывает вполне ясной нормы п. 3 ст. 12 Гражданского кодекса Российской Федерации, которая как раз и определяет, что законом могут быть установлены особенности осуществления права пользования, владения и распоряжения имуществом, находящимся в собственности, в том числе, и федерации. Указание на целевой характер использования имущества госкорпораций относится как раз к особенностям его использования.

Не урегулирован вопрос использования имущества госкорпораций на обеспечение их деятельности (зарплата сотрудникам, представительские расходы, приобретение имущества и т.д.).

Отсутствие четкого законодательного решения этого вопроса во многом дает основание для обвинений в особой коррупционной емкости данной организационной формы. Однако нераспределение прибыли среди участников – принципиальный признак, который роднит эту организационно-правовую форму с некоммерческими организациями, – не является эквивалентом понятия «неупорядоченность использования прибыли». Очевидно, что полученное от Российской Федерации имущество государственных корпораций не может не использоваться на цели обеспечения собственной деятельности.

При этом в законодательстве о госкорпорациях обозначались разные подходы к этому вопросу. Так, например, для Агентства по страхованию вкладов предусмотрено финансирование расходов строго по смете, а фонд страхования вкладов, куда и направляются доходы, обособляется от иного его имущества. Для Фонда содействия реформированию ЖКХ также предусмотрено утверждение сметы. Другие государственные корпорации по решению высших органов управления вправе формировать в составе своего имущества целевые резервы (фонды).

Общие нормы о статусе госкорпораций содержат различные и многочисленные исключения из общего статуса юридических лиц: в частности, на них не распространяется общая обязанность некоммерческих организаций периодически представлять в уполномоченный орган отчет о своей деятельности и об использовании своего имущества.

Это изъятие из правового статуса некоммерческих организаций на практике обернулось целым рядом серьезных претензий об отсутствии контроля за деятельностью госкорпораций вообще. Так, В.А. Вайпан подчеркивает, что специальное регулирование должно иметь место только на базе имеющегося общего регулирования [Вайпан В.А. К вопросу о юридических лицах публичного права. Право и экономика. 2011. № 3. В этом смысле общие нормы об отчетности госкорпораций могут быть предусмотрены в общем законе о деятельности юридических лиц публичного права, которые могут быть конкретизированы в специальных законах.

До 2010 года правовая ситуация описывалась следующим образом: имущество передается государством в собственность государственной корпорации, поэтому на ее деятельность не распространяются контрольные полномочия Счетной палаты Российской Федерации. Малоэффективными оказывались и иные контрольные механизмы: не существует отдельного государственного ведомства, которому подчинялись бы госкорпорации, также не существует и ведомства по контролю за госкорпорациями. Изменения, принятые в 2010 году в Федеральный закон «О Счетной палате», позволили сделать деятельность госкорпораций совершенно прозрачной для государства.

Фактически госкорпорация является не организационно-правовой формой юридического лица с позиций Гражданского кодекса и гражданского права вообще, а специальным способом создания субъектов права, уникальных по своему правовому статусу.

Это положение свидетельствует, что природа публично-правовых юридических лиц уже не является абсолютной новеллой для научного сообщества России. Вместе с тем создание субъектов права, по своей правовой природе являющихся публично-частными, продолжает расцениваться в качестве отрицательного факта, хотя введение в правовую систему России новой категории юридических лиц следует оценивать, напротив, исключительно с положительной стороны.

Сомнению подвергается сама экономическая целесообразность данной организационно-правовой формы.

Основной тезис этого пункта критики базируется на противоречиях деятельности госкорпораций. Некоторые исследователи, например, К.С. Степанов, отмечают, что в государственных корпорациях сохраняются противоречия между коммерческой природой образующих корпорацию компаний и требованием закона об их некоммерческом характере. «В процессе создания рассматриваемых корпораций произошла подмена их целей (разработка высокотехнологичной продукции) стремлением занять монопольное положение на рынке при формировании государственного заказа и установить ценовую монополию» [Степанов К.С. Государственные корпорации: внешние эффекты и противоречия развития. Вестник ВГУ. Серия: экономика и управление. 2011. № 2. С. 42–43.], что усугубляет и без того серьезную для нашей страны проблему – проблему конкуренции.

Однако следует подчеркнуть, что подобная логика основывается на коммерческой сущности государственной корпорации, между тем она совмещает в себе черты административного органа с деятельностью хозяйствующего субъекта, что является ее «родовым» признаком. Отсюда и все недоразумения в определении эффективности ее деятельности как исключительно хозяйствующего субъекта.

Литература

Адарченко Е.О. Государственные корпорации как вид юридических лиц публичного права. Административное и муниципальное право. 2012. № 7.

Багаряков А. Государственные корпорации: опыт и перспективы. Риск: ресурсы, информация, снабжение, конкуренция. 2011. № 3.

Бондаренко В.В. Публично-правовой статус государственных корпораций. Правовое поле современной экономики. 2012. № 2.

Бондарь Т.В. Государственная корпорация как организационный способ реализации государственной собственности. Известия Иркутской государственной экономической академии (Байкальский государственный университет экономики и права), (электронный журнал). 2012. № 2.

Вайпан В.А. К вопросу о юридических лицах публичного права. Право и экономика, 2011. № 3.

Винницкий А.В. О необходимости законодательного закрепления института юридических лиц публичного права. Журнал российского права. № 5, 2011.

Дубовцев Д. Есть ли будущее у российских госкорпораций? Федерализм , 2012. № 2 (66) .

Лафитский В.И. К вопросу о юридических лицах публичного права. Журнал российского права. № 3. 2011.

Степанов К.С. Государственные корпорации: внешние эффекты и противоречия развития. Вестник ВГУ. Серия: экономика и управление. 2011. № 2.

Данная критика высказывалась до начала реформирования госкорпораций.

Частное право

УДК 347.191.11 О. В. Романовская

ПРАВОВОЙ СТАТУС ГОСУДАРСТВЕННЫХ

КОРПОРАЦИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Аннотация. Рассматриваются особенности правового статуса государственных корпораций в Российской Федерации. Выделены признаки данного вида юридического лица, определены недостатки в правовом регулировании. Указывается, что наименование данной организации не соответствует общему понятию «корпорация».

Ключевые слова: государственная корпорация, некоммерческая организация, публичное управление, юридическое лицо.

O. V. Romanovskaya

LEGAL STATUS OF PUBLIC CORPORATIONS IN THE RUSSIAN FEDERATION

Abstract. The article analyses features of the legal status of public corporations in the Russian Federation. The author distinguishes features of this type of legal entity identified shortcomings of legal regulation and indicates that the name of the organization does not meet the general concept of «corporation».

Key words: public corporation, nonprofit organization, public administration, legal entity.

В современных условиях регулирование экономических отношений становится одной из наиболее востребованных функций конституционного права. Однако экономические отношения являются предметом правового регулирования различных отраслей российского права (административного, финансового, бюджетного, валютного, налогового, гражданского). Нередко возникает проблема стыковки указанных отраслей в статусе тех субъектов права, которые призваны от имени государства активно влиять на экономику страны. В Российской Федерации имеется опыт создания государственных корпораций, которые, с одной стороны, обладают публично-правовым статусом, с другой - призваны «расшевелить» инвестиционный климат, став равноправными участниками рыночных отношений. Многие страны также пытаются создать какие-то особые институты, со-

Романовская О. В., 2013

Электронный научный журнал «Наука. Общество. Государство» esj.pnzgu.ru 2013 № 1(1)

Частное право

четающие в себе публично- и частноправовые аспекты. В то же время те проблемы, которые появляются на данном пути, весьма наглядно раскрываются на российском опыте создания государственных корпораций.

Федеральным законом от 8 июля 1999 г. № 140-ФЗ были внесены изменения в Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее - Закон), в соответствии с которыми был определен новый вид некоммерческой организации - государственная корпорация. В соответствии со ст. 7.1 Закона государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Приведенная норма позволяет выделить особенности корпорации:

Единственным учредителем государственной корпорации может быть только государство. Добавим, что ни субъекты Российской Федерации, ни муниципальные образования не могут создавать государственные (или муниципальные) корпорации;

Членство в государственной корпорации исключено;

Цели, для достижения которых создается государственная корпорация, не направлены на удовлетворение потребностей отдельных граждан или юридических лиц, а носят более масштабный характер - выполнение социальных или управленческих функций в интересах общества в целом или отдельной отрасли народного хозяйства. В то же время государственная корпорация не орган государственной власти. Она не отражена в системе органов исполнительной власти ;

Существует особый порядок учреждения государственной корпорации - только федеральным законом, который выполняет функции учредительного документа;

Государство может в отдельных случаях гарантировать некоторые обязательства государственной корпорации . При этом государственная корпорация - инструмент не прямого управленческого, а косвенного регулятивного воздействия государства на общественные отношения .

Для создания государственной корпорации не требуются учредительные документы, предусмотренные ст. 52 Гражданского кодекса РФ (устав и учредительный договор). Как отмечает В. И. Добровольский, необходим «только один куцый закон на несколько страниц, написанный неизвестными авторами» .

Появление нового вида некоммерческой организации даже позволило некоторым юристам примерить планку «государ-

Романовская О. В., 2013

Электронный научный журнал «Наука. Общество. Государство» esj.pnzgu.ru 2013 № 1(1)

Частное право

ственной корпорации» к иным по природе организациям, в частности к нотариальным палатам, центральному Банку России (не обретут ли последние статус такой корпорации?). Между тем эйфория от принятой нормы должна была пройти еще на стадии обсуждения законопроекта. В пояснительной записке к проекту Федерального закона «О некоммерческих организациях» говорилось: «В целях создания законодательной базы для преобразования Агентства по реструктуризации кредитных организаций из открытого акционерного общества, являющегося кредитной организацией, в некоммерческую организацию данным проектом Федерального закона предлагается создать новый вид некоммерческой организации, наилучшим образом соответствующий целям и особенностям деятельности Агентства, - государственную корпорацию» . Содержание документа позволяет прийти к выводу, что внесение изменений в федеральный закон преследовало единственную цель: подвести законодательную базу только под одну организацию - Агентство по реструктуризации кредитных организаций. Практика показала, что в последующем иные государственные корпорации не создавались вплоть до 2007 г., что позволяло многим ученым характеризовать ст. 7.1 как «мертвую».

Статус государственных корпораций стал предметом исследования ряда диссертаций. В большинстве случаев критика не носила характера рекомендаций отказа от такого вида юридических лиц. Например, Ю. А. Макарова обращала внимание, что государственная корпорация как некоммерческая организация не подпадает под существующую классификацию юридических лиц, имеющую как теоретическую, так и доктринальную обусловленность . П. А. Денисов обращает внимание на административно-правовой статус государственных корпораций, которой характеризуется наличием публичных отношений с органами государственной власти. Соответственно, государственные корпорации представляют собой разновидность публичного юридического лица, применительно к которой установлены особые правила нормативно-правового регулирования . Д. М. Стриханова также считает, что государственная корпорация представляет собой юридическое лицо публичного права, созданное для реализации общественно значимых публичных интересов в экономической сфере и обладающее властными полномочиями, что влечет сочетание в их статусе частноправовых и публично-правовых элементов .

Однако к понятию государственной корпорации есть претензии не только юридико-технического плана, но и носящие

Романовская О. В., 2013

Электронный научный журнал «Наука. Общество. Государство» esj.pnzgu.ru 2013 № 1(1)

Частное право

концептуальный характер. Слово «корпорация» образовалось от позднелатинского «corporatio» (от латинского «corpus» - объединение, союз) - объединение - и подразумевает «союз», «общество», «объединение лиц, соединившихся для достижения какой-либо цели». В Словаре русского языка корпорация также понимается как 1) объединенная группа, круг лиц одной профессии, одного сословия; 2) одна из форм монополистического объединения . Однако в российской юридической науке под корпорациями подразумеваются в основном сложные хозяйственные структуры, организованные по иерархическому принципу (такие, как концерны, холдинги и т.п.) и основанные преимущественно на акционерной собственности . Кроме того, многие организации включают термин «корпорация» в свое наименование (нередко для большей солидности), что никак не меняет их организационно-правовой формы. Это лишь элемент фирменного наименования. Закон «О некоммерческих организациях» не содержит запрета на указание слова «корпорация» в организациях иной формы, отличной от государственной корпорации. В указанном аспекте можно согласиться с А. Я. Курбатовым, что данная организационно-правовая форма (государственная корпорация) была решением случайным, принятым с целью придания особого статуса создававшемуся в то время Агентству по реструктуризации кредитных организаций . Уже в последующем сама идея нашла своих продолжателей. Законодатель, скорее всего, не задумывался о том, что такое корпорация, и когда уместно употребление этого слова применительно к названию юридического лица. В. И. Добровольский полагает, что всерьез смысл термина "корпорация" в органах государственной власти никто не брал в расчет: «Предпочтение слову "корпорация" (например, перед словом "фонд") было отдано главным образом в связи с тем, что в глазах населения все возможные фонды давно дискредитировали себя, а под словом "корпорация", да еще и "государственная", обывателю видится некая незыблемость, мощь в лице государства и всего его аппарата" .

Остановимся на некоторых тенденциях, существующих в оценке значения государственных корпораций в системе юридических лиц. С одной стороны, в 2007-2008 гг. присутствовал некий «зуд» создания корпораций. Шесть государственных корпораций было создано за полгода. В течение 2008 г. обсуждались идеи создания государственных корпораций в таких сферах, как распределение лекарств, строительство и развитие ипотеки, экспорт зерна, физическая культура и спорт и др. Примерялась

Романовская О. В., 2013

Электронный научный журнал «Наука. Общество. Государство» esj.pnzgu.ru 2013 № 1(1)

Частное право

данная планка даже по отношению к Московскому государственному университету имени М. В. Ломоносова . И. В. Ершова указывала на большое будущее государственных корпораций: «Их создание в различных областях экономики реально позволит упростить весьма громоздкую структуру органов исполнительной власти, создать реальное связующее звено между государством и хозяйствующими субъектами» .

С другой стороны, создание государственных корпораций в целом не нашло положительной оценки среди маститых ученых -юристов. Основные обвинения можно систематизировать в следующем порядке:

Включение государственных корпораций в систему некоммерческих организаций размывает научные критерии классификации юридических лиц . Кроме того, включение их в перечень некоммерческих организаций явно противоречит сущности многих корпораций;

Наблюдаются несогласованность норм специальных законов, устанавливающих статус государственных корпораций, отсутствие единых правил, позволяющих выделить общие статутные признаки государственных корпораций . Следует согласиться с Э. В. Талапиной, что каждый закон о создании государственной корпорации как будто бы заново создает правовой статус данного вида юридического лица . При этом происходит подмена нормативного регулирования индивидуальноправовым;

Отмечаются непрозрачность и бесконтрольность в системе управления, распределения имущества, подконтрольности государству, фактическая «безвозмездная приватизация» крупных государственных финансовых ресурсов . С. В. Степашин, Председатель Счетной палаты РФ, отметил, что такие организации создают лишь широкий простор для коррупции .

Вопрос о контроле над государственными корпорациями многими учеными-юристами обозначен как принципиальный. Действительно, государство, выделяя огромные финансовые средства (порядка 600 млрд руб.), осуществляет не шаг благотворительности, а реализацию социально полезных целей. Соответственно, государство обязано осуществлять контроль над законностью и эффективностью расходования финансовых средств.

Не вдаваясь в критику института государственных корпораций, отметим, что смена Президента РФ повлекла за собой изменение отношения к госкорпорациям. «Первый удар» был нане-

Романовская О. В., 2013

Электронный научный журнал «Наука. Общество. Государство» esj.pnzgu.ru 2013 № 1(1)

Частное право

сен в проекте Концепции развития законодательства о юридических лицах, рекомендованном Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства (протокол № 68 от 16 марта 2009 г.) . Было подвергнуто сомнению само право на существование государственных корпораций. Чуть позже после появления Концепции на заседании Российского союза промышленников и предпринимателей Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ А. Иванов высказался о необходимости преобразования госкорпораций в акционерные общества. Следом Минэкономразвития также вынесло на обсуждение предложение о реформировании госкорпораций .

Президент России Д. А. Медведев расставил все точки над i в своем ежегодном послании Федеральному Собранию РФ 12 ноября 2009 г.: «Что касается государственных корпораций, я считаю эту форму в современных условиях в целом бесперспективной» .

Однако смена Президента России может вновь оживить дискуссию о будущем государственных корпораций. В. В. Путин показал себя активным сторонником данной организационноправовой формы, хотя возврат к спору о госкорпорациях не находится в числе первостепенных проблем, возникших в последнее время. Но уже сейчас критика постепенно сошла на нет. В любом случае споры вокруг статуса государственных корпораций обусловливают исследования более глобального масштаба - о статусе юридических лиц публичного права, с помощью которых государство может активно влиять на экономические отношения. Остается надеяться, что выводы и предложения относительно госкорпораций будут учтены на новом этапе правотворческой деятельности.

Библиографический список

1. Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 3. - Ст. 145.

2. Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 20. - Ст. 2290.

3. Захарьин В. Р. Бухгалтерский учет и налогообложение некоммерческих организаций. - М., 2003.

4. Кудряшова Е. В. Правовые аспекты присутствия государства в сфере банкротства кредитных организаций // Банковское право. -2005. - № 5. - С. 45-48.

Романовская О. В., 2013

Электронный научный журнал «Наука. Общество. Государство» esj.pnzgu.ru 2013 № 1(1)

Частное право

5. Добровольский В. И. Применение корпоративного права: практическое руководство для корпоративного юриста. - М. : Волтерс Клувер, 2008. - 539 с.

6. Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О некоммерческих организациях” (21 августа 2006 г.) // СПС "Консультант Плюс: Законопроекты". - URL: http://base.consultant.m/cons/cgi/online.cgi?req= card;div=PRJ.

7. Макарова Ю. А. Правовое положение государственных корпораций в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук:

12.00. 03. - М., 2008. - 23 с.

8. Денисов П. А. Административно-правовой статус государственных корпораций: автореф. дис. ... канд. юрид. наук:

12.00. 14. - М., 2010. - 26 с.

9. Стриханова Д. М. Государственные корпорации как субъекты финансовых правоотношений: автореф. дис. ... канд. юрид. наук:

12.00. 14. - М., 2010. - 22 с.

10. Ожегов С. И. Словарь русского языка. - М. : Русский язык, 1989. - 921 с.

11. Петухов В. Некоторые вопросы административно-правового регулирования организации и деятельности корпораций в России // Право и экономика. - 2000. - № 4. - С. 7-13.

12. Курбатов А. Я. Государственная корпорация как организационно-правовая форма юридического лица // Хозяйство и право. -2008. - № 4. - С. 105-124.

13. Козлова Н. В. Понятие и сущность юридического лица: Очерк истории и теории. - М. : Статут, 2003. - 318 с.

14. Ершова И. В. Проблемы правового статуса государственных корпораций / / Государство и право. - 2001. - № 6. - С. 35-41.

15. Гражданское право: учеб. / под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. - М. : Проспект, 2002. - Т. 1. - 848 с.

16. Устинов Р. Е. Специфика правосубъектности государственных корпораций // Правовое регулирование экономических отношений: альманах / под ред. А. Н. Козырина. - М. : Центр публичноправовых исследований, 2008. - Вып. 1. - С. 102-123.

17. Талапина Э. В. Государственная корпорация как новый субъект права // Законы России: опыт, анализ, практика. - 2009. -№ 2. - С. 36-50.

18. Нетесов Д. Н. Правовой режим государственных корпораций / / Реформы и право. - 2008. - № 3. - С. 44-53.

19. Степашин С. Модернизация: рывок России по плану Путина // Российская газета. - 2007. - № 246. - 2 ноя.

20. Концепция развития законодательства о юридических лицах (проект) // Вестник гражданского права. - 2009. - № 2. - С. 6-98.

21. Селина М., Фаляхов Р. Госкорпорации под угрозой раскрытия // РБК Daily. - 2009. - 17 апр.

Романовская О. В., 2013

Электронный научный журнал «Наука. Общество. Государство» esj.pnzgu.ru 2013 № 1(1)

Частное право

22. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ. 12 ноября 2009 г. - URL: http://news.kremlin.m/transcripts/5979/print

1. Grazhdanskoe pravo: ucheb. / pod red. A. P. Sergeeva, J. K. Tolstogo. - M. : Prospekt, 2002. - T. 1. - 848 s.

2. Denisov P. A. Administrativno-pravovoj status gosudarstvennyh korporacij: avtoref. dis. ... kand. jurid. nauk:

12.00.14. - M., 2010. - 26 s.

3. Dobrovol"skij V. I. Primenenie korporativnogo prava: prakti-cheskoe rukovodstvo dlja korporativnogo jurista. - M. : Volters Kluver, 2008. - 539 s.

4. Ershova I. V. Problemy pravovogo statusa gosudarstvennyh korporacij // Gosudarstvo i pravo. - 2001. - № 6. - S. 35-41.

5. Zahar"in V. R. Buhgalterskij uchet i nalogooblozhenie nekom-mercheskih organizacij. - M., 2003.

9. Kozlova N. V. Ponjatie i sushhnost" juridicheskogo lica: Ocherk istorii i teorii. - M. : Statut, 2003. - 318 s.

10. Koncepcija razvitija zakonodatel"stva o juridicheskih licah (proekt) // Vestnik grazhdanskogo prava. - 2009. - № 2. - S. 6-98.

11. Kudrjashova E. V. Pravovye aspekty prisutstvija gosudarstva v sfere bankrotstva kreditnyh organizacij // Bankovskoe pravo. - 2005. -№ 5. - S. 45-48.

12. Kurbatov A. J. Gosudarstvennaja korporacija kak organiza-cionno-pravovaja forma juridicheskogo lica // Hozjajstvo i pravo. - 2008. - № 4. - S. 105-124.

13. Makarova J. A. Pravovoe polozhenie gosudarstvennyh korporacij v Rossijskoj Federacii: avtoref. dis. ... kand. jurid. nauk:

12.00.03. - M., 2008. - 23 s.

14. Pojasnitel"naja zapiska k proektu FederaTnogo zakona

"O vnesenii izmenenij v FederaTnyj zakon "O nekommercheskih orga-nizacijah" (21 avgusta 2006 g.) // SPS "Konsul"tant Pljus: Zakono-proekty". - URL:

http: // base. consultant. ru /cons/cgi / online. cgi?req=card;div=PRJ.

15. Netesov D. N. Pravovoj rezhim gosudarstvennyh korporacij // Reformy i pravo. - 2008. - № 3. - S. 44-53.

16. Ozhegov S. I. Slovar" russkogo jazyka. - M. : Russkij jazyk, 1989. - 921 s.

17. Petuhov V. Nekotorye voprosy administrativno-pravovogo regu-lirovanija organizacii i dejatel"nosti korporacij v Rossii // Pravo i jekonomika. - 2000. - № 4. - S. 7-13.

18. Poslanie Prezidenta RF Federal"nomu Sobraniju RF. 12 nojabrja 2009 g. - URL: http://nevs.kremlin.ru/transcripc/5979/print

19. Selina M., Faljahov R. Goskorporacii pod ugrozoj raskrytija // RBK Daily. - 2009. - 17 apr.

20. Sobranie zakonodatel"stva RF. - 1996. - № 3. - St. 145.

Романовская О. В., 2013

Электронный научный журнал «Наука. Общество. Государство» esj.pnzgu.ru 2013 № 1(1)

Частное право

21. Stepashin S. Modernizacija: ryvok Rossii po planu Putina // Rossijskaja gazeta. - 2007. - № 246. - 2 nojab.

22. Strihanova D. M. Gosudarstvennye korporacii kak sub#ekty fi-nansovyh pravootnoshenij: avtoref. dis. ... kand. jurid. nauk: 12.00.14. -M., 2010. - 22 s.

23. Talapina J. V. Gosudarstvennaja korporacija kak novyj sub#ekt prava // Zakony Rossii: opyt, analiz, praktika. - 2009. - № 2. - S. 36-50.

24. Ukaz Prezidenta RF ot 12 maja 2008 g. № 724 «Voprosy si-stemy i struktury federal"nyh organov ispolnitel"noj vlasti» // Sobranie zakonodatel"stva RF. - 2008. - № 20. - St. 2290.

25. Ustinov R. E. Specifika pravosub#ektnosti gosudarstvennyh korporacij // Pravovoe regulirovanie jekonomicheskih otnoshenij: al"manah / pod red. A. N. Kozyrina. - M. : Centr publichno-pravovyh is-sledovanij, 2008 Vyp. 1. - S. 102-123.

Романовская Ольга Валентиновна - доктор юридических наук, профессор, кафедра частного и публичного права, Пензенский государственный университет, г. Пенза, e-mail: [email protected]

Romanovskaya Olga Valentinovna - Doctor of Law, Professor, Private and Public Law department, Penza State University, Penza, e-mail: vlad93@sura. ru

Романовская О. В., 2013

Государственная корпорация - не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Государственная корпорация создается на основании федерального закона. Имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации. Государственная корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не предусмотрено иное.

Особенности правового статуса

ГК создается на основании федерального закона.

Имущество, переданное ГК Российской Федерацией, является собственностью ГК, то есть не является государственной собственностью (этим ГК отличается от ФГУПов). Тем самым, контроль за собственностью ГК выведен из под надзора Счётной палаты РФ.

ГК не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам ГК, если законом, предусматривающим создание ГК, не предусмотрено иное.

ГК отличается как от ОАО с преобладающим государственным участием, так и от государственных унитарных предприятий (ФГУПов): в частности, на ГК не распространяются положения о раскрытии информации, обязательные для публичных ОАО, а также действие закона о банкротстве; в отличие от ФГУПов ГК выведены из-под контроля ряда государственных органов.

ГК не обязана представлять в государственные органы документы, содержащие отчет о своей деятельности (исключение составляют ряд документов, представляемых в правительство РФ). В частности, госорганы без согласия ГК не могут:

запрашивать у органов управления корпорации их распорядительные документы;

запрашивать и получать информацию о финансово-хозяйственной деятельности корпорации у органов государственной статистики, федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, и иных органов государственного надзора и контроля, а также у кредитных и иных финансовых организаций;

направлять представителей для участия в проводимых корпорацией мероприятиях;

проводить проверки соответствия деятельности корпорации, в том числе по расходованию денежных средств и использованию иного имущества, целям, предусмотренным ее учредительными документами, в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сфере юстиции;

в случае выявления нарушения законодательства Российской Федерации или совершения корпорацией действий, противоречащих целям, предусмотренным ее учредительными документами, вынести ей письменное предупреждение с указанием допущенного нарушения и срока его устранения;

устанавливать соответствие расходования денежных средств и использования иного имущества корпорациями целям, предусмотренным их учредительными документами.

На государственные корпорации не распространяются положения федерального закона № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)». Но если госкорпорацией используется государственная земля, то формальные основания для осуществления контроля со стороны Счетной палаты имеются. Например: «контроль эффективности и соблюдения целевого использования государственной собственности (земельных участков), находящейся в пользовании ГК…» Кроме того, cтатья 12 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» в сферу контрольных полномочий включает организации, в части предоставленных им налоговых, таможенных и иных льгот и преимуществ. Порядок формирования госкорпорации, то есть имущественный взнос Российской Федерации и есть то преимущество, на основании которого указанные организации подлежат контролю со стороны Счетной палаты РФ. Предмет контроля -- эффективность управления имущественным взносом Российской Федерации.

На государственные корпорации не распространяются положения федерального закона № 94-ФЗ о проведении госзакупок, что позволяет госкорпорациям проводить конкурсы и аукционы на закупку товаров, работ и услуг в произвольном порядке.

Контроль за деятельностью ГК осуществляется Правительством РФ на основе ежегодного представления корпорацией годового отчета, аудиторского заключения по ведению бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности, а также заключения ревизионной комиссии по результатам проверки финансовой (бухгалтерской) отчетности и иных документов корпорации. Любые другие федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления не вправе вмешиваться в деятельность корпораций. ГК не обязана публиковать указанную отчетность.

Особенности правового статуса госкорпорации, в том числе порядок назначения руководителя, устанавливаются законом, предусматривающим создание государственной корпорации (согласно большинству такого рода законов руководитель ГК назначается Президентом РФ).

Во второй половине 2007 года ускорился процесс создания различных государственных корпораций; в частности, создавались или планировались к созданию госкорпорации «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», «Ростехнологии», «Роснанотех», «Олимпстрой». В форме ГК создан Банк развития (бывший ВЭБ). В форме госкорпорации создано «Агентство по страхованию вкладов». Ряд чиновников и политиков высказались за создание госкорпораций в сфере рыболовства, жилищного строительства, дорожного строительства, лекарственного обеспечения, станкостроения. В то же время государственные «Объединённая авиастроительная корпорация» и «Объединённая судостроительная корпорация» созданы в форме ОАО, а не ГК.